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扩大公民参与是提高立法公信力的基本路径
2018-7-30 16:53:01
党的十九大报告指出:“推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治。”习近平总书记也曾提出:“要完善立法工作机制和程序,扩大公众有序参与,充分听取各方面意见,使法律准确反映经济社会发展要求,更好协调利益关系,发挥立法的引领和推动作用。”在我国,法律是广大人民根本利益和共同意志的集中体现,是对社会主义民主政治的确认和保障。 因此,在开展立法工作、制定法律法规时,如何充分发扬民主、如何扩大公民有序参与、如何实现立法民主化,既是理论问题,又是实践问题。只有切实有效地解决这一问题,才能使所制定的法律法规广泛集中民智和充分反映民意,才能更好地体现维护人民群众根本利益和统筹兼顾社会各方具体利益,才能切实发挥法律法规在表达、平衡、调整社会利益和构建和谐社会方面的作用,才能使法律真正成为天下之公器。 理论依据 公民参与是指全体国民、社会组织、单位或个人作为主体,在其权利义务范围内开展有目的的社会行动,表达或者体现自身的利益诉求。在我国的立法实践中,特别强调坚持走群众路线,倡导不断扩大公民有序参与,党的十八大报告明确提出要“拓展人民有序参与立法途径”。近年来,包括全国人大在内的地方各级立法机关将公民参与作为民主立法的基本原则和重要途径。目前,我国立法机关扩大公民参与立法的主要形式有:面向社会公开征集立法项目建议或法律法规草案稿,开展立法调研,召开有群众参加的立法座谈会、论证会和听证会,向社会公布法律法规草案广泛征求意见等。 公民参与立法的理论基础是人民主权理念。我国宪法明确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这是从宪法层面对人民主权原则的确认。而公民参与立法就是人民主权原则在立法实践中的具体体现,是保证立法公平公正公开的首要前提和重要条件。公民参与立法是中国特色民主政治发展的必然产物,是人民当家作主的本质要求,其现实意义主要体现在以下三个方面:一是公民参与立法有利于保障公民权益,防止立法过程中自由裁量权的滥用;二是公民参与立法有利于增强立法的阳光性和透明度,为提高立法的科学性和可行性提供可靠保证;三是公民参与立法有利于最大限度地实现立法预期目标,切实增强法律法规的实施效果。 主要原则 要使立法过程成为公众认同法律规范、增进法律实效、形成法律信仰的过程,成为培育公民精神和公民身份的过程,成为实现程序正义的过程,成为建设法治国家的过程,立法机关就要坚持体现立法民主、保证立法平等、保障利益平衡、实现人民主权的基本原则。 一是知情原则。应适时公布立法信息,保证公民在充分知情的情况下发表意见建议,也就是说要确保公民了解掌握立法计划和规划、法规草案的主要内容以及立法的必要性和可行性等必要信息,在此基础上开展立法调研。二是真实原则。应实事求是地向社会、向公民发布立法项目的进展情况,保证公民能够全面准确地掌握立法信息。三是平等原则。各级立法机关应与公民建立认同感和信任感,不回避矛盾和分歧,坦诚交换意见,并充分理解不同群体的不同诉求,避免主观性和片面性。四是广泛原则。应广开言路、广纳群言,使不同社会背景和不同文化素养的公民参与到立法实践中来,尤其是不能排斥和阻隔弱势群体和持反对意见的公民。五是主动原则。公民参与立法并不只对公民自身有益,这是一个政府、社会和公民多赢的过程。立法机关应选择适当时机和恰当方式公开立法信息,确定公民参与立法的方式方法,并积极创造条件引导、支持和鼓励公民主动参与。 主要过程 公民参与立法的过程,贯穿于立法程序的每个阶段、每一环节和每一步骤,公民有权知晓并取得立法的有关资料和信息。在开展立法活动的过程中,立法机关通过公开立法草案及相关背景资料,方便公民全面了解掌握立法机关的活动内容,并能够及时将自己的想法和诉求反馈给立法机关,确保立法机关制定的法律法规建立在不同利益群体的意见和呼声之上。 公民参与立法体现在立法活动整个过程和所有环节:一是在制定立法规划阶段,立法机关应当公布立法规划草案,听取公民的意见建议。二是在法律法规起草阶段,应当允许市民、利害关系人和有关组织等以适当方式发表意见,便于更加广泛地汇集民意。法律法规草案起草完毕后,应在主流媒体、官方网站上予以公布,进一步征求公众的意见建议。三是在法律法规提案阶段,应当允许若干数量的公民联名,按照立法法等的有关规定,直接向立法机关提出法案。四是在法律法规审议和表决阶段,应当采取电视、广播和网络直播的形式,让广大公民了解立法情况,并根据法律规定允许公民参加旁听。五是在法律公布阶段,不仅要公布法律文本本身,还要公开立法会议的审议记录,包括具有立法权的各级人大常委会委员或人大代表的全部发言记录,以接受公民的监督。 主要形式 公众参与立法需要通过一定的具体方式来实现。一般来说,由于政治体制、历史习惯和文化背景等不同,各国公众参与立法的方式也不尽相同。鉴于我国目前实行的是一元两级多层次的立法体制,公众参与立法的形式渗透在宏观和微观、中央和地方、权力机关和行政机关等多个层面,在中国现有的制度框架内,公众参与立法的形式主要有:立法调研、书面征求意见、公布法律草案征求意见、座谈会、论证会、听证会、公开征集立法项目建议、委托起草法案以及列席和旁听等。 立法调研。无论是在法律法规起草阶段还是在法案审议阶段,具有立法权的各级人大常委会和专门委员会组成人员以及有关工作机构,都应深入基层、深入群众,实地开展立法调查研究,直接了解基层群众所反映的情况并认真听取基层群众的意见建议,掌握第一手立法资料,便于有的放矢起草和审议。 书面征求意见。对列入人大常委会议程的法律案或法规案,在常委会初审后,由常委会法制工作部门将草案印发给有关机关、法律院校、科研机构和专家等征求意见,然后将意见整理呈送法制委员会和相关专门委员会,并根据需要印发常委会会议。目前我国几乎所有法律法规草案,无论是在起草阶段还是在审议阶段,都运用书面征求意见这种形式让公众参与立法过程,这已经成为一种常规机制。 公布法律草案。对于事关人民群众切身利益且将产生重大影响的法律法规,立法机构应通过报刊、广播、电视、网络等新闻媒体将法律法规草案全文向全社会公布。征求意见后,立法机构应对法律草案进行修改。 座谈会。立法机关在立法前的调研阶段以及立法过程中的起草、修改阶段,往往都会召开不同形式的座谈会,以听取公民的意见建议。公民参与座谈会是参与立法的一种形式,但是对于座谈会的形式现行法律制度尚无明确规定,对于邀请哪些人参加、参加者如何发言、是否吸纳发表的意见建议等,往往取决于座谈会组织者的态度和想法。 立法听证会。立法听证制度是现代立法制度所追求的公正性与民主性的集中体现,是立法机关就立法的必要性和法规案内容的可行性等问题举行听证会,邀请与法律法规案有直接利害关系的组织和公民、有关专家学者、实际工作者等到会陈述意见,以便为立法决策提供参考依据的制度。鉴于当前我国立法听证的程序还不尽完善规范,笔者认为应从以下几方面加以调整和改进:一是确定适当的听证组织机构和听证主持人;二是确定听证的适用范围;三是确定听证参加人的范围和数量;四是确定在适当时间发出召开听证会的通知;五是确定听证会的主要环节;六是健全听证公开机制,即确定听证代表的产生方式和市民报名参加旁听、媒体现场采访制度;七是建立听证意见反馈机制,将听证意见的采纳结果以及不采纳的理由向听证代表作出反馈。 网络媒体参与模式。20世纪90年代以来,互联网在全球范围内走进千家万户,电子邮件、电子商务、电子政务等迅速得到开拓发展,网络逐渐渗透到人类社会生活的各个方面。在互联网时代,公民有了“千里眼”和“顺风耳”乃至“麦克风”,有了更多渠道掌握资讯、表达意见,公民通过网络媒体参与立法更加方便快捷。立法机关应当充分利用网络媒体,实行开门立法、民主立法,听取民意、汇聚民智,问计于民、问法于民。应将立法规划草案、法规草案等通过网络媒体向社会公布,公开征求公民的意见。公民通过网络媒体及时将意见反馈给立法机关,立法机关应及时梳理汇总收集到的公民意见,并将收集意见情况及意见采纳情况及时在网络媒体公布。网络媒体在立法机关和社会公众之间建立起良性互动的桥梁。 综上,扩大公民参与立法是“健全人民当家作主制度体系,发展社会主义民主政治”的重要路径,是维护人民群众根本利益、保障广大公民合法权益的重要手段。只有不断扩大公民参与立法、充分反映人民群众的意志和愿望,才能确保所制定的法律法规具有正当性和公信力。
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